融資擔保機構(gòu)的定位與地位

  5月26日，人民銀行等八部委印發(fā)《關(guān)于進一步強化中小微企業(yè)金融服務(wù)的指導意見》（銀發(fā)〔2020〕120號，以下簡稱《意見》），就增加中小微企業(yè)(含個體工商戶和小微企業(yè)主)融資規(guī)模、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“增量、降價、提質(zhì)、擴面”提出30條措施。措施基本都是貨真價實、有血有肉的干貨，可謂針針見血，條條重磅?！兑庖姟纺康脑谟趶娀行∥⑵髽I(yè)金融服務(wù)，但縱橫交錯的各條款，也在無形中推動著銀擔合作，對融資擔保工作是極大的鼓舞和支持。本文簡單分析融資擔保部分內(nèi)容。

  一、關(guān)于融資擔保的內(nèi)容

  《意見》30條措施中（十六）、（十七）、(二十五)三條專門講融資擔保工作。內(nèi)容如下：

  “(十六)發(fā)揮地方政府性融資擔保機構(gòu)作用。建立政府性融資擔?？己嗽u價體系，突出其準公共產(chǎn)品屬性和政策性，逐步取消盈利考核要求，重點考核其支小支農(nóng)成效(包括新增戶數(shù)、金額、占比、費率水平等)、降低反擔保要求、及時履行代償責任和首次貸款支持率等指標，落實考核結(jié)果與資金補充、風險補償、薪酬待遇等直接掛鉤的激勵約束機制。逐步提高擔保放大倍數(shù)，并將政府性融資擔保和再擔保機構(gòu)平均擔保費率降至1%以下。

  (十七)推動國家融資擔?；鸺涌爝\作。2020年力爭新增再擔保業(yè)務(wù)規(guī)模4000億元。與銀行業(yè)金融機構(gòu)開展批量擔保貸款業(yè)務(wù)合作，提高批量合作業(yè)務(wù)中風險責任分擔比例至30%。對合作機構(gòu)單戶100萬元及以下?lián)I(yè)務(wù)免收再擔保費，2020年全年對100萬元以上擔保業(yè)務(wù)減半收取再擔保費。

  ……

  (二十五)建立動產(chǎn)和權(quán)利擔保統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)。推動動產(chǎn)和權(quán)利擔保登記改革，建立統(tǒng)一的動產(chǎn)和權(quán)利擔保登記公示系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)市場主體在一個平臺上辦理動產(chǎn)和權(quán)利擔保登記?！?/span>

  二、融擔擔保的定位：突出兩個屬性

  1.準公共產(chǎn)品屬性

  “準”是類似、差不多、接近的意思，準公共產(chǎn)品就是差不多就是公共產(chǎn)品。有幾個含義：一是公共產(chǎn)品由政府或公共團體提供，融資擔保作為準公共產(chǎn)品，可以說融資擔保機構(gòu)是代行了政府的一部分公共服務(wù)職能；二是公共產(chǎn)品著眼于服務(wù)大眾，受眾廣泛，融資擔保自然服務(wù)更廣泛的中小微企業(yè)；三是公共產(chǎn)品很多接近于無償服務(wù)、至少也是低成本獲取，所以融資擔保的保費要盡可能的低；四是公共產(chǎn)品一般多由國家財政支持或全額保障，融資擔保理應(yīng)得到國家的大力支持。

  2.政策性

  即服務(wù)于黨和國家的政治目標和路線、方針、政策，旨在實現(xiàn)黨的執(zhí)政目標和政府的管理目標。政策性是融資擔保的本質(zhì)屬性，而準公共產(chǎn)品屬性則是形式屬性，是從屬于政策性的。政策性對融資擔保機構(gòu)的最根本要求就是要提高政治站位，始終服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展大局，在當前則是要通過提供融資擔保，服務(wù)于“統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展”的大局。

  三、對融擔機構(gòu)的營利性考核：從“弱化或取消”到“逐步取消”

  從國發(fā)【2015】43號、國辦發(fā)〔2019〕6號文的“降低或取消盈利要求”到到《意見》的“逐步取消盈利考核要求”。方向已經(jīng)明確非常明確了。逐步取消，目的就是最終取消。這才能做到與上面的兩個屬性相匹配，否則，是很難體現(xiàn)準公共產(chǎn)品屬性和政策性的。

  四、融擔機構(gòu)的地位：考核結(jié)果的“三個掛鉤”

  “考核結(jié)果與資金補充、風險補償、薪酬待遇等直接掛鉤”。有三層意思：一是考核結(jié)果與政府支持緊密相關(guān)，考核的優(yōu)劣決定了政府支持的強弱；二是政府至少三個方面要體現(xiàn)支持，包括資本金補充、風險補償、薪酬待遇，如果擔保機構(gòu)考核結(jié)果有優(yōu)劣，而政府都未支持或支持無差別，則是明顯不合理的；三是政府支持是動態(tài)、持續(xù)、靈活的。

  以上三個掛鉤，歸結(jié)起來說就是一個掛鉤，即與政府的掛鉤。本質(zhì)上則體現(xiàn)了融資擔保的地位，按照國發(fā)【2015】43號文說法，“融資擔保是破解小微企業(yè)和‘三農(nóng)’融資難融資貴問題的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！比谫Y擔保是政府宏觀調(diào)控的重要工具和手段，也正因此地位，才會有這些掛鉤，而這些掛鉤，又進一步強化了融資擔保的地位。

  五、融擔機構(gòu)將不再是銀擔合作中的弱勢一方

  融資擔保準公共產(chǎn)品屬性和政策性的定位，決定了它作為“國家宏觀調(diào)控的重要工具和手段”的地位，而一系列的考核要求、扶持政策等都是為了鞏固其地位、體現(xiàn)其定位。

  從社會治理的層面看，融資擔保在國家治理體系中的地位是高于銀行等商業(yè)性金融機構(gòu)的。政府對融擔機構(gòu)的支持扶持，從表面上看似乎是因為融資擔保機構(gòu)弱，但從本質(zhì)上講則是因為融資擔保工作重要。“重要”才是政府支持融擔機構(gòu)的理由和原因。

  從自身的定位、地位及政府對其的態(tài)度來看，融資擔保機構(gòu)都應(yīng)是優(yōu)于銀行等商業(yè)性金融機構(gòu)的。通過這幾年的加快發(fā)展及政府扶持力度的進一步加大，融擔機構(gòu)在銀擔合作中的地位已開始轉(zhuǎn)變，原來的弱勢將成為歷史，很快就將成為完全平等甚至略為強勢的一方。

  《意見》雖然全文沒有一次提及“銀擔合作”四個字，但諸多措施都與銀擔合作有關(guān)，也可以說比專門出臺銀擔合作意見都更能推動銀擔合作的開展?！兑庖姟窂娜轿弧⒍嘟嵌扔行Ъぐl(fā)了銀行開展銀擔合作的欲望和推動銀擔合作的主動性、積極性。銀擔合作可能在短時期內(nèi)實現(xiàn)突破性進展。

  一、《意見》進一步壓實銀行普惠金融責任、加大了銀行壓力

  1.對普惠性小微企業(yè)貸款增量有具體指標

  《意見》第(二)條明確：“發(fā)揮好全國性銀行帶頭作用。……五家大型國有商業(yè)銀行普惠型小微企業(yè)貸款增速高于40%。全國性銀行要合理讓利，確保中小微企業(yè)貸款覆蓋面明顯擴大?！?/span>

  2.提高政治站位、轉(zhuǎn)變經(jīng)營重心的要求

  《意見》第（六）條要求：“……轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念。要高度重視對受疫情影響的中小微企業(yè)等實體經(jīng)濟的金融支持工作，……把經(jīng)營重心和信貸資源從偏好房地產(chǎn)、地方政府融資平臺，轉(zhuǎn)移到中小微企業(yè)等實體經(jīng)濟領(lǐng)域，實現(xiàn)信貸資源增量優(yōu)化、存量重組?！?/span>

  3.普惠金融考核權(quán)重提高

  《意見》第（八）條明確：“商業(yè)銀行要提升普惠金融在分支行和領(lǐng)導班子績效考核中的權(quán)重，將普惠金融在分支行綜合績效考核中的權(quán)重提升至10%以上。要降低小微金融利潤考核權(quán)重，增加小微企業(yè)客戶服務(wù)情況考核權(quán)重。”

  4.盡職盡責為廣大銀行從業(yè)者卸下心理包袱

  《意見》第（八）條明確：“改進貸款盡職免責內(nèi)部認定標準和流程，如無明顯證據(jù)表明失職的均認定為盡職，逐步提高小微信貸從業(yè)人員免責比例，激發(fā)其開展小微信貸業(yè)務(wù)的積極性。”

  5.貸款種類的要求

  《意見》第（九）條明確：“大幅增加小微企業(yè)信用貸款、首貸、無還本續(xù)貸?！陲L險可控的前提下，力爭實現(xiàn)新發(fā)放信用貸款占比顯著提高。督促商業(yè)銀行提高首次從銀行體系獲得貸款的戶數(shù)。允許將符合條件的小微企業(yè)續(xù)貸貸款納入正常類貸款……”

  6.對銀行利潤考核有所弱化

  《意見》第(十四)條明確：“研究完善金融企業(yè)績效評價制度。修改完善金融企業(yè)績效評價管理辦法，弱化國有金融企業(yè)績效考核中對利潤增長的要求。將金融機構(gòu)績效考核與普惠型小微企業(yè)貸款情況掛鉤。引導金融企業(yè)更好地落實國家宏觀戰(zhàn)略、服務(wù)實體經(jīng)濟，加大對小微企業(yè)融資支持力度?！?/span>

  二、融資擔保是銀行履行普惠金融責任、緩解自身壓力的有效途徑

  1.開展普惠金融，是國有銀行的政治責任

  國有金融企業(yè)，“國有”兩字決定了其必然要承擔政策性的職能、要服務(wù)國家發(fā)展大局，而不能將利潤作為唯一的、終極的目標。如果說以前要銀行做大普惠金融貸款只是政策導向、美好愿望的話，現(xiàn)在《意見》的出臺，則從經(jīng)營方向、考核指標、業(yè)務(wù)比例、責任免除等方面對銀行開展普惠金融有了具體、細化、可操作的規(guī)定，做大做好普惠金融，成為銀行必須要做、必須做好、不做好不行的現(xiàn)實要求。

  2.普惠金融天生風險較高，銀行需要融資擔保分險

  作為普惠金融服務(wù)對象的中小微企業(yè)，天生數(shù)量龐大（占全國企業(yè)總數(shù)90%以上）、實力弱?。ㄈ狈τ行У仲|(zhì)押物）、生命周期短（平均壽命3年左右），這決定了其經(jīng)營成本和融資風險較高。如無巨大壓力，市場經(jīng)濟規(guī)律及資本的逐利本性決定了銀行必然去開展高盈利業(yè)務(wù)，而不會開展普惠金融之類的高風險業(yè)務(wù)。正因為如此，長期以來，金融服務(wù)中小微企業(yè)的能力和水平提升緩慢，“雷聲大雨點小”。但如今，普惠金融成為銀行接受考核的硬任務(wù)、硬指標，問題不再是做不做、拖不拖，而是在必須做的同時實現(xiàn)盈利。

  對國有銀行利潤考核雖有所弱化，但也僅是弱化而已，作為商業(yè)性國企，不可能取消利潤考核。這決定了銀行要在完成普惠金融指標的同時，確保一定程度的盈利。要更多盈利，必然需要盡可能的把更多風險分散出去，而融資擔保無疑是最好的選擇之一。

  3.盡職免責機制的完善，將一定程度打消銀行從業(yè)者開展銀擔合作的顧慮

  盡職免責規(guī)定不完善，是制約銀行從業(yè)人員開展銀擔合作的巨大障礙。很多銀行從業(yè)者反映，誰不想開展普惠金融，多做點支持中小微企業(yè)的好事、善事呢？但盡職不免責，貸款一旦收不回，個人就要承擔相應(yīng)的責任甚至刑事責任，這對具體的個人是難以承受的?！兑庖姟访鞔_“如無明顯證據(jù)表明失職的均認定為盡職，逐步提高小微信貸從業(yè)人員免責比例”，將極大地緩解銀行從業(yè)人員對不良貸款的顧慮與恐懼，調(diào)動銀行從業(yè)者開展銀擔合作的積極性。

   三、融資擔保將成為銀行競爭的稀缺資源

  1.全國“一盤棋”的融資擔保體系正在形成

  通過近幾年的轉(zhuǎn)型，融資擔保在政府的各項政策扶持下，基本扭轉(zhuǎn)困境，實現(xiàn)了回歸本源、專注主業(yè)。特別是國家融資擔?；鸾M建運行，龍頭作用發(fā)揮充分，國家融擔基金、省級再擔保、融資擔保機構(gòu)的三層組織體系已經(jīng)形成，體系的合力也在加快凝聚，靠一個個擔保機構(gòu)與銀行單打獨斗的局面很快就要一去不復返了，融資擔保體系的力量已經(jīng)足夠與任何一家銀行進行平等的談判與合作。銀擔合作進入“總對總”合作的新時代，展現(xiàn)出新風貌、新氣象。

  2.融資擔保是有限、稀缺資源，銀行間需要爭取

  融資擔保是政策性資源，其稀缺性主要表現(xiàn)為：一是行業(yè)總的實收資本有限，且增長率低于銀行普惠金融貸款考核增長率；二是融資擔保放大倍數(shù)有法定高限，不會無限放大；三是保本微利的底線，要求擔保機構(gòu)必須將代償率控制在一定水平，代償總能力是有限的。

  對銀行來說，要在完成普惠金融考核目標的同時，實現(xiàn)更多盈利，就要最大限度地爭取擔保機構(gòu)提供擔保和進行分險。誰最先在銀擔合作中占取先機，搶占到更多融資擔保資源，誰就會在以后的普惠金融業(yè)務(wù)和同行業(yè)競爭中贏得主動。

  一、為擔保機構(gòu)正名——擔保機構(gòu)風控能力并非天生弱于銀行

  2017年、2018年，全國擔保機構(gòu)的擔保代償率分別為2.58%和2.6%，融資擔保代償率要高1個百分點左右，2018年融資擔保代償率為3.74%。而部分較優(yōu)質(zhì)的擔保機構(gòu)，代償率在2%以內(nèi)，最優(yōu)質(zhì)機構(gòu)控制在1.5%以內(nèi)。

  2017年、2018年，商業(yè)銀行貸款不良率分別為1.74%和1.83%，比擔保代償率低1個百分點左右。但2018年，商業(yè)銀行普惠型小微企業(yè)貸款不良率卻高達5.9%，不僅高于擔?？傮w代償率，也高于融資擔保代償率。

  因融資擔保貸款項目整體質(zhì)量遠低于銀行貸款項目整體質(zhì)量，擔保項目的整體風險是高于總體貸款項目不良率的。如果考慮此因素，那么擔保代償率高于銀行整體不良率就是很正常的事情了，因為從項目質(zhì)量看，兩者并非在公平的舞臺競爭。

  因擔保貸款項目多屬中小微企業(yè)，所以將擔保代償率與銀行普惠型小微企業(yè)貸款不良率進行比較，相對更公平合理。由上數(shù)據(jù)看出，銀行的普惠性小微企業(yè)貸款不良率遠高于擔保機構(gòu)的融資擔保代償率。這說明，擔保機構(gòu)的風控能力并不弱于銀行，甚至可以說擔保機構(gòu)風控水平差的說法是一種長期以來的污蔑和錯覺。這也說明，擔保機構(gòu)只要努力，風控水平是完全可以達到甚至超過銀行的。

  而從全國范圍看，大量擔保行業(yè)的翹楚，其擔保代償率都控制在1.5%以內(nèi)，這些機構(gòu)每個省都有。這些機構(gòu)的代償率，不僅低于銀行的普惠型小微企業(yè)貸款不良率，也低于商業(yè)銀行的總體貸款不良率。他們的風控水平，是遠遠高于一般銀行的，同地域的城商行、農(nóng)商行（不良率更高）更不可比擬。這些優(yōu)質(zhì)機構(gòu)下一步將是銀行瘋狂爭取銀擔合作的對象。近幾年，融資擔保行業(yè)能夠在天翻地覆、風雨飄搖中浴火重生、屹立不倒，正是靠的這些優(yōu)質(zhì)擔保機構(gòu)，他們是行業(yè)的中流砥柱。

  二、銀擔合作中銀行分險20%總體是可行的、可持續(xù)的

  融資擔保行業(yè)代償率暫按4%測算，銀行如分險20%，銀行實際分險占項目金額的0.8%。此情形下，假設(shè)銀行貸款利率如為7%，按3%成本，還有3.2%的收益。

  對于優(yōu)質(zhì)擔保機構(gòu)，代償率為2%，銀行分險20%，銀行實際分險0.4%，銀行更不會因開展銀擔合作而發(fā)生較大風險。

  銀行根本不用談虎色變。從目前融資擔保行業(yè)整體情況看，只要將貸款利息及擔保代償率控制在一定范圍，銀行分險20%是完全可行、可持續(xù)的，完全可以成為一種健康的商業(yè)合作模式。

  三、銀擔合作的趨勢分析

  銀行開展銀擔合作的基本條件是：銀行不會因銀擔合作發(fā)生總體虧損，確保銀擔合作業(yè)務(wù)盈利。這是銀行作為商業(yè)性國有企業(yè)的底線，也是作為市場主體的生存要求。除非國家可以容忍這部分業(yè)務(wù)不盈利或允許一定限度的虧損，否則，只要實質(zhì)上違背上述要求，則銀行是必定不會開展銀擔合作的。

  站在擔保機構(gòu)的角度，對銀擔合作趨勢做一簡單分析：

  1.優(yōu)質(zhì)擔保機構(gòu)。對代償率控制在2%以內(nèi)的政府性融資擔保機構(gòu)，可以說基本不存在銀擔合作的障礙，且更大的可能趨勢是銀行主動找擔保機構(gòu)合作并主動進行分險。此種情況下，擔保機構(gòu)可爭取銀行分險達到20%。

  2.正常擔保機構(gòu)。對代償率在2%-3%的政府性融資擔保機構(gòu)，就要主動爭取與銀行開展銀擔合作，通過努力，銀行分險10-15%是有可能實現(xiàn)的。

  3.風險擔保機構(gòu)。對代償率在4%以上的擔保機構(gòu)，銀擔合作就是一項相對艱難的工作了，銀行分險的難度較大。對代償率在5%以上的擔保機構(gòu)，就不想想著銀擔合作了。

  因此，打鐵還需自身硬，銀行分險與否，相當程度上取決于擔保機構(gòu)自身的風控能力。只有把自身做強了，擔保機構(gòu)才會取得銀擔合作的實質(zhì)性突破。

  而對銀行來說，則可視擔保機構(gòu)的質(zhì)量，決定是否開展銀擔合作以及銀行自身分險的比例。但對融資擔保行業(yè)的歧視性心理和非理性抵觸，早應(yīng)該徹底拋棄了，這是思想遺毒，與新時代格格不入。離開擔保機構(gòu)的支持，銀行不可能完成普惠性貸款的考核任務(wù)。

  四、誠信原則是銀擔合作的基石

  當前，加強銀擔合作是黨中央、國務(wù)院的明確要求，既是業(yè)務(wù)要求，也是政治要求。

  銀擔合作作為一種合作方式，共同的目的是通過合作來推進單靠一方無法完成的事業(yè)，在分散風險、實現(xiàn)共贏的基礎(chǔ)上，支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，發(fā)揮金融反哺實體經(jīng)濟的作用。

  誠實信用，是銀擔合作的精髓與靈魂。合作的雙方都不能以甩鍋、轉(zhuǎn)嫁風險為出發(fā)點和目的，這是不道德的、損人利已的觀念，完全違背了銀擔合作的政策初衷和存在意義。

  擔保機構(gòu)，如不加強自身風險控制，一面風險巨大，一面又想通過銀行分險來擺脫困境，這是不可能的，對一個代償率超過6%的擔保機構(gòu)，銀行即使分險30%，擔保機構(gòu)依然無法擺脫自身困境，而且也不可能持續(xù)。而銀行試圖通過銀擔合作，將不良貸款甩鍋給擔保機構(gòu)，雖然表面分險20%甚至30%，但實際上把70%甚至80%的風險甩給擔保機構(gòu)，這也是不道德的。

  五、銀擔合作的兩種模式分析

  在實際銀擔合作中，銀行和擔保機構(gòu)共同負責盡職調(diào)查、項目風險管理是難以實現(xiàn)的，且容易責任不明確，操作性不強。在操作中，必然要以其中一方為主，因此銀擔合作模式就可分為擔保負責項目和銀行負責項目兩種，簡單說就是見擔即貸型和見貸即擔型。

  1.擔保負責項目（見擔即貸）

  因為項目主要由擔保機構(gòu)負責，銀行最大的顧慮就是擔保機構(gòu)轉(zhuǎn)嫁風險。因此，該模式，銀行對擔保項目進行分險，合作條件就要保證擔保項目約定代償率低于銀行不良率，這樣銀行才有合作的積極性，才能打消擔保機構(gòu)項目風險過大的顧慮。既然由擔保機構(gòu)負責項目，那么在風險上限就要按銀行的來，這樣才公平。這種模式，適合于非常優(yōu)質(zhì)的擔保機構(gòu)與銀行開展合作。

  2.銀行負責項目（見貸即擔）

  因貸款項目由銀行負責，擔保機構(gòu)的最大顧慮是銀行轉(zhuǎn)嫁風險。該模式，擔保對銀行項目進行擔保，要保證項目不良率（約定代償率）低于擔保自身代償率，這樣擔保機構(gòu)才有合作積極性，才能打消銀行轉(zhuǎn)嫁風險的顧慮。既然由銀行負責項目，那么在風險上限就要按擔保機構(gòu)來，這樣才公平。這種模式，特別優(yōu)質(zhì)的擔保機構(gòu)是缺乏合作積極性的，適用于相對較弱的擔保機構(gòu)，一方面可以做大業(yè)務(wù)規(guī)模，一方面風險并不高于自身原來水平，對部分停滯或困境中的擔保機構(gòu)，可以說是起死回生的方法和機會。

  上述模式的要點在于，當一方負責項目時，具體代償分險上限就要站在另一方的角度進行控制，這樣才是公平的，而不能完全考慮一方而忽視另一方。當然，為保持合作可持續(xù)，銀行不良率與擔保代償率必須在合理范圍，如果過高的話，是缺乏合作基礎(chǔ)的。

  銀行和擔保機構(gòu)在考慮銀擔合作對象時，既要清醒認識自己的不良率（代償率），也要把握好對方的代償率（不良率），從而商定具體的合作模式。

  六、關(guān)于銀擔合作的差異化及“總對總”合作

  在上述模式中，如果采取見貸即擔方式，那么，只有在與銀行約定的擔保代償上限不高于擔保機構(gòu)自身代償率的時候，擔保機構(gòu)才有合作的積極性。如，銀行要求擔保機構(gòu)代償上限3%，那么代償率在2%以內(nèi)的優(yōu)質(zhì)擔保機構(gòu)就缺乏合作的積極性，因為這種合作可能加大擔保機構(gòu)的風險，對擔保機構(gòu)是不公平的。

  而如果采取見擔即貸方式，那么，只有在與擔保機構(gòu)約定的代償上限不高于銀行自身不良率的時候，銀行才有合作的積極性。如，擔保機構(gòu)要求代償上限3%，那么不良率在2%以內(nèi)的銀行就缺乏合作積極性了，因為這種合作可能加大銀行風險，對銀行又是不公平的。

  因此，在銀擔合作中，較為合理的做法是采取差異化合作方式，不同的銀行與擔保機構(gòu)，不同的貸款不良率與擔保代償率，就要在博弈和談判中確定具體的、不同的分險比例、代償上限。

  對于省級再擔保牽頭開展的銀擔“總對總”合作，如果不能采取差異化方式，而是采取一刀切的分險比例、代償上限，前期可能推進較快，后期可能會出現(xiàn)難以持續(xù)的情況，甚至在一開始，就會有部分優(yōu)質(zhì)銀行和擔保機構(gòu)不參加。